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從空屋稅政策推動中如何運用適當的空屋指標

#空屋#房屋稅#住宅政策

發表日期│ 2018.09.17

現行台灣制度上沒有正式以「空屋稅」為名的房屋稅政策;然空屋稅實質的操作方法是「針對無居住事實的房屋,改按非自用住宅稅率課稅」。而臺北市在107年開始利用用水、用電資料作為衡量是否有真實居住事實之依據,再作為改以非自用住宅稅率課徵房屋稅之作法,可視為國內類似空屋稅推動之首例。

    從台北市做法出發,我們可用來討論「空屋」的概念究竟為何?有什麼適當的指標可以和政策意涵連結?

 

一、「空屋」之定義與調查方式

「空屋」一詞可界定為空置的房屋,一般多以住宅為主要討論範疇,若屬店面、商辦空置等屬完全不同之商用不動產空置率討論範疇非屬本文討論範圍。

空置多久的住宅才該被歸納為「空屋」呢?調查當天?、一周還是一個月?還是三個月或一年以上?這個時間概念因人而異,因此做為政策推行依據時,空屋調查需有明確操作型定義。

空屋調查執行困難的原因在於:調查當下沒有屋主可供訪問,鄰居或管理員亦未必全盤了解空置期間與使用情況。此種空置狀態的時間與無人使用特性,使得空屋的概念雖然簡單清楚,但是實際操作、執行調查時卻很困難。

國內早期空屋數據來源主要是行政院主計總處辦理的人口及住宅普查(以下簡稱普查),普查10年產製一次,該調查中有一調查項目為「空閒住宅」。普查將空閒住宅定義為:「係指無人居住且未供其他用途之住宅,包括建商未售出之成屋與擁有第二棟以上未經常居住之住宅。」。根據2010年普查資料,全台空屋率達到19.6%,全台空屋宅數約156萬宅。

上述定義中可發現包含「無人居住住宅」、「無人經常居住住宅」二部分。對於「有無經常居住住宅」的定義,普查亦有精確規範,亦即有人居住的空閒住宅,因第二屋、外出工作等原因而非經常居住。而非經常居住頻率在普查資料中並未明文規範,經會議座談時瞭解,只要有兩個以上居所,一個是主要居所,另一個就可以稱為非經常居住住宅。

然因普查10年調查一次頻率過低不符市場與政策需求,內政部營建署從2008年開始嘗試建立低度使用(用電)住宅做為空屋之替代衡量數據。在國內高度用電普及率之環境下,參考德國、新加坡經驗,透過多次現地判定與普查空閒住宅相互比較後發現低度使用(用電)住宅數據確有其價值,除此之外,低度使用(用電)住宅數據亦有產製成本低、資料來源穩定、具有公信力、相對具有時效性…等優勢。低度使用(用電)住宅統計數據是指以住宅電力使用度數(台電用電資料)為判斷使用頻率,使用頻率偏低的住宅(平均用電度數低於60度)即為空屋的替代統計數據。此外,「低度使用(用電)住宅」之名稱設計主要是為了不讓資訊使用者混淆,協助使用者儘速明瞭。

營建署「低度使用(用電)住宅」定義為:每年度11、12月平均每月用電度數低於60度之住宅。取用60度之原因,是以家戶高使用比例電器(電冰箱、電視)於正常使用情形底下所需之最低度數。以2017年底全國低度使用住宅比率約10.12%,推估低度使用住宅宅數約86.5萬宅。

從定義比較,普查之空閒住宅與低度使用(用電)住宅多數為無人居住空屋,但顯然均仍有部分住宅並非無人居住之空屋,普查之空閒住宅與低度使用(用電)住宅定義與調查方式不同,數據結果亦不會完全相同。若將兩者資料比對,可以呈現四種狀況(如下表1),兩者判斷相同的「同時是空閒住宅、也是低度使用」、「同時不是空閒住宅、也不是低度使用」,另外兩者判斷不相同的「是空閒住宅、但不是低度使用」、「不是空閒住宅、但是低度使用」。兩者判斷相同的一致率(判斷相同數量佔整體比例)高達90%以上,兩者判斷不一致之處則反應兩項資料之定義與調查方式的差異。

從表1看出,普查空閒住宅、低度使用(用電)住宅共同之部分為「無人居住之低度使用(用電)住宅」與「無人居住之空閒住宅(空屋)」。造成差異之主因有二,原因之一為低度使用(用電)住宅仍有人經常居住者,因此不被普查視為空閒住宅;原因二為普查中空閒住宅有一部份有人居住且其用電度數超過60度。

表1 低度使用(用電)住宅、人口及住宅普查空閒住宅關聯示意彙整表

低度使用(用電)住宅/普查的空閒住宅 99年度低度使用(用電)住宅
99年度人口及住宅普查(空間住宅)

普查的空閒住宅

低度使用(用電)住宅

普查的空閒住宅

非低度使用(用電)住宅

非普查的空閒住宅

低度使用(用電)住宅

非普查的空閒住宅

非低度使用(用電)住宅

資料來源:內政部營建署100年度「建立長期推估空屋資訊暨查核機制」委託資訊服務案成果

 

國內長期缺乏空屋資訊,「普查空閒住宅即為空屋」印象,深植人心,因而容易出現:低度使用(用電)住宅數據與普查不符情形,皆屬有問題之感覺。此外,近年來隨著都會就業與生活所需,容易出現「同時擁有兩個居所」或「渡假使用第二屋」的情形,而且此一現象可能隨所得上升而增加。

由於現階段普查資訊並未區分「空置住宅」中「有人居住但非經常居住」所佔比例,而該比例可能因「國內不動產持有成本偏低」造成比例偏高之結果,因此也造成普查「空閒住宅」的宅數與比例相對遠高於「低度使用(用電)住宅」的宅數與比例。

 

二、臺北市以連續六個月用水度數為0度者作為非實際居住之認定指標,據以提高稅率

依臺北市房屋稅徵收自治條例第四條,房屋空置不為使用者,應按其現值依據使用執照所載用途或都市計畫分區使用範圍認定,分別以非自住之其他住家用房屋(2.4%)或非住家用房屋稅率課徵(3%)。相對均高於供自住使用之住家用房屋的稅率1.2%。

臺北市稅捐稽徵處自107年2月6日起辦理房屋稅稅籍清查作業,作業期間至107年11月30日止,本次清查首度運用水電資料查核空屋,依稅法規定,自住用房屋必須要有實際居住的事實,依一般經驗法則,房屋如供居住使用應有使用水電,倘房屋無使用水或電,應可認屬空屋,非供自住使用。因此,將與自來水事業處及台灣電力股份有限公司蒐集水電資料,以查核現有79萬餘戶自住房屋的使用情形,主要取2017年7至12月的水電度數為0度卻申報為自住屋,房屋稅就會改課2.4%或3.6%非自住稅率,而被改課的屋主會收到雙掛號的公文通知。

據稅捐稽徵處統計有1萬3,795戶被調高稅率,當中有1,032人不服因用水0度被判定是空屋申請更正,核定更正數為419件,提出異議成功的比例達4成,財政局指出,目前不只查用水資料,還會再跟都發局做稽核並現場會勘,如果現場有家具,家裡不是空空如也,就會從寬認定。

 

三、用水、用電度數標準愈低、連續低度使用時間愈長,符合「空屋」標準戶數愈少

臺北市針對所有自用住宅進行分析,以連續六個月用水0度為標準,共有1.38萬宅。相較於內政部營建署發布的「低度(用電)使用住宅」數量,臺北市2017年11-12月低度使用住宅數量為6.01萬宅,低度使用住宅比例6.7%。兩者標準顯有相當大的差異,除了一個是用水、另一個用電資料不同外,臺北市是連續六個月均為0度,而營建署是以當(2個月)低於60度。若將營建署低度(用電)使用住宅標準改以連續12個月每月用電低於60度,臺北市低度使用住宅數約3.78萬宅,低度使用住宅比例4.2%。若將標準改以20度作為低度使用標準,臺北市低度使用住宅宅數約3.94萬宅,低度使用住宅比例約4.22%。

用電度數標準愈低,例如原本以平均每月60度為標準,計算出全台灣低度使用(用電)住宅比例約為10.22%、低度使用宅數約86.3萬宅,若將低度用電度數標準降至20度,低度使用住宅比例約為7.08%,低度使用宅數約59.8萬宅。另外連續低度使用時間愈長,相對符合標準的比率與宅數也會相對下降,例如原本10.22%的低度使用住宅比率是指當(2個)月低於60度的住宅,若連續12個月均低於60度,比率將會下降至7.24%。亦即用電、用水標準愈低、連續低度使用時間愈長,符合低度使用或空屋或無居住事實的戶數相對愈少。

表2 不同用電度數標準下之全台灣低度使用(用電)住宅宅數與比例

用電度數標準 宅數(萬) 比例(%)
20度 59.8 7.08
40度 72.7 8.6
60度 86.3 10.22
80度 103.0 12.19
100度 122.6 14.51

資料來源:106年度低度使用住宅即新建餘屋資訊統計與發布案

表3  不同持續時間下不足60度之全台灣低度使用(用電)住宅宅數與比例

用電度數標準 宅數(萬) 比例(%)
2個月 86.3 10.22
連續4個月 74.2 8.79
連續6個月 68.7 8.13
連續8個月 65.6 7.76
連續10個月 63.1 7.74
連續12個月 61.2 7.24

資料來源:106年度低度使用住宅即新建餘屋資訊統計與發布案

 

四、有沒有哪一種絕對標準適合作為空屋的界定?或者是哪一種標準適合空屋稅或空屋政策實施依據?

上述比較普查「空閒住宅」、營建署「低度(用電)使用住宅」、臺北市「空置住宅」等三種可能均被稱為「空屋」的資訊,我們可以發現調查方法、衡量標準、衡量時間均有所不同,因此調查結果資訊差異也很大。但哪一個適合作為「空屋」的絕對指標呢?可能沒有一個能獲得全體同意的標準。

早期因無其他資料,且因普查為全國所有住宅均進行調查,因此大家均以普查資料作為絕對標準。但經營建署「低度使用住宅與新建餘屋資訊統計與發布」案建立每年定期統計與發布機制,並詳細比較兩者資訊調查方式與定義後,市場上逐漸轉以「低度使用住宅」為資料來源,唯一般媒體仍習慣將其稱為「空屋」。從此一歷程看來,只要是標準合理、清楚、穩定發布,就可能被視為一個實用的指標。

若就房屋稅率較度來看,臺北市採取的策略屬於能讓政策及早上路的降低爭議作法,因為也難有比用水0度更低的用水量,而連續時間也長達6個月,更加寬鬆的情形。但此一定義衍生問題時相對符合標準之住宅相對偏低,因為用水度數不為0度的住宅依然有可能還是空屋。且因台灣水電費相對便宜,從106年8月到107年7月住宅用電度數平均每月用電約在239度~398度電之間。以此來看,每月60度電相對已經是低於平均值的15%~25%。或者是以生活必須使用電器角度來看,在家戶使用電冰箱比率高達98%以上的情境下,加上常態性不拔插座的電器待用用電就極容易超過60度。

不論是空置住宅房屋稅率適用對象,或是尋找包租代管潛在房東,我們或許可以將用水0度或用電0度視為是最優先規範的對象。另一方面我們也可以規劃透過這些政策推廣時,例如包租代管政策尋找潛在房東時,結合用水、用電資料,調查與產製更為真實的不同用水、用電度數住宅是否真的為空置住宅之資訊。