作者:蔡佳明

臺灣在社會住宅政策推動屬後進之國，且國情與歐洲國家顯有不同，國內住宅政策上不僅長期政策鼓勵購屋，近年才逐步將重心轉往租賃市場健全化與社會住宅政策。

從中央與各縣市政府推動重大建設的優先順序，捷運、輕軌、鐵路立體化、科學園區開闢等交通、產業等政策之優先序位尚優先於社會住宅，在各縣市的推動進度及優先性也不一致。

若台灣要在社會住宅政策急起直追，顯然有許多基本認知工程需建立基礎，經前述兩系列的法國社會住宅政策分析後，筆者提出國內社會住宅政策五大建議如後。

一、新建的社會住宅政策具有選票吸引力，但重點是要形成規模經濟

2020年總統大選的首投族約118萬人，年輕選民對於高房價、低薪有感外，社會住宅政策對其有一定吸引力。但已完工社會住宅太少，還沒辦法讓許多青年體驗入住。

一般租賃市場住宅產品相對屋齡偏高、易有屋況瑕疵，通常沒有統一管理與提供其他住宅服務。相較之下社會住宅為知名建築師設計、品牌營造廠施工，提供遠高於租賃住宅市場的品質、統一的管理、租金也低於市價。

社會住宅除具備全新高品質與低於市場的租金水準外，較具規模的社會住宅會結合多樣性的社福設施，包含公托、幼兒園、高齡友善設施。不僅滿足社會住宅內住戶需求，同時也對周圍社區開放，複合各項公設的社會住宅所帶來的效益，也會慢慢使各地區廣納或爭取設置，只要數量持續增加，社會住宅一定是年輕人有感的政策。

對於支持與關心社會住宅的潛在住戶來說，主要的命題為20萬社會住宅能否實現?何時實現?

若從提升租賃市場品質角度而言，社會住宅也相對具有明顯示範效果。若以延長非買不租的居住選擇的時間、提升租賃市場品質、有效增補地區社福與公共設施、與規模經濟會讓居住選擇改變的觀點，政策上仍須鼓勵透過大量興建增加供給。

二、台灣具有大量可供社會住宅興建的用地，僅是缺乏誘因的整合

部分反對新建社會住宅者的論點，主張台灣沒有那麼多土地可供興建社會住宅，或更精確的說，在雙北都會區或需要社會住宅的高房價地區缺乏興建社宅的土地資源。

然此類主張放在近代的巴黎社會住宅推動政策，是無法成立的。巴黎市因防禦所需早在中世紀就築起知名的巴黎城牆，在1919年與1929年城牆陸續拆除後，在1960/70年代原址部分作為道路或高架道路使用，近年則拆除高架道路，沿著原圍牆位置開發許多大型社會住宅社區。

筆者本次參訪巴黎社會住宅，觀察到巴黎市區內的大型鐵路、倉庫、產業轉型有的大型空間遺產，在沒落一段時間後，成為都市黑洞，現今陸續透過都市更新與社會住宅政策，轉為促進都市轉型的重大區位。

巴黎城牆遺址發展願景圖

資料來源:拍攝於巴黎願景館2019.9

台灣六都或主要都市中其實如同巴黎，存在許多大型空間遺址，特別是多樣性的公有地資源，依產權又能區分為縣、市有地、國有地(與其他縣市政府)、以及類公有地的公營事業土地、公股銀行土地等幾種不同類型。

以臺北市為例，立即可開發的素地像是華光社區、已完成容積調派的松南營區，也有不少低度使用的大面積公有地，例如曾納入討論是否興建社會住宅的空軍總部。另外，臺北市政府已經開始針對全市市有土地與建物進行整合規劃，除少子化造成的學校用地需求檢討，許多校園建築屋齡已達建物耐用年數，建築安全部分仍須慎重考量。若能配合學校建築改建過程，在不減少教學所需空間條件下，可考慮將部分校園空間規劃做為複合社福設施與公共設施使用的社會住宅來源。

根據臺北市政府所公布的「臺北市社會住宅財務計畫」，社會住宅的財務自償率甚至能達到100%自償。

臺北市社會住宅財務計畫評估成果圖

資料來源:https://www.udd.gov.taipei/pages/detail.aspx?Node=167&Page=8970&Index=6

台中市政府也曾透過新聞稿說明，可藉由收取社會住宅單元租金、商業及社福空間租金、共好空間租用費、管理費、停車清潔費等相關收益，達到完全自償性¹，不須再由市府另編列興辦經費，亦有台中市議員指出台中社會住宅的自償率為108%²，興建成本將透過內政部的融資平台向民間銀行長期低利貸款，興建期的利息由中央住宅基金支應，地方政府待有租金收入後再開始還款，相關投資不記入地方舉債額度，不會對市府財政造成負擔。

對比國內的捷運建設，高雄都會區大眾捷運系統紅、橘線路網建設計畫、台北都會區萬大線二期自償率皆未達20%。

即便社會住宅籌辦有足夠的自償率，對地方政府來說，社會住宅的建設吸引力仍不如捷運、輕軌，若把社會住宅興建數量與捷運、輕軌等地方希望中央支持或補助、但自償率較差的重大建設綁在一起，甚至要求捷運站周邊公有地應優先興建社會住宅，並結合高齡長照、友善育兒等設施，對於地方政府主動新建社會住宅機會就會大幅增加。

三、如何增加盟友與建立生態圈也是政策推動重點

台灣屬於推動社會住宅政策的起步階段，常會有人問推動社會住宅所需的土地、資金、人力在哪裡，從法國經驗看來，三項因素中，台灣最需要的是人力與組織的健全。

法國社會住宅不僅財務上有多元融資管道、空間來源透過都市更新開發及市場機制取得社會住宅，更重要的是以大量社會住宅法人或組織作為社會住宅的實際推動與長期管理營運機構。

然除內政部在2018年成立行政法人國家住宅及都市更新中心，臺北市與新北市政府過往曾計畫成立住宅及都市更新相關的行政法人，但推動多年未獲得議會支持。

以自償率來看，臺北市、新北市社會住宅專案的財務自償率多超過100%，甚至高於台北都會區推動的三環六線捷運建設自償率 (純粹計算票箱收入情況下自償率低於30%)，顯見住宅法人成立未獲支持理由並非財務自償率問題。

外界對於社會住宅興建的負面觀感，部分來自社會住宅對於周邊房價影響，但實際上張金鶚教授已有研究論文³證實社會住宅對於周邊房價並無負面影響，反而會帶動房價上漲。

建議雙北市政府長期仍需朝向設立行政法人為目標，作為社會住宅推動之核心組織。成立住宅行政法人的整體論述不僅是社會住宅定位、與一般出售住宅市場區隔之外，也需要一套行銷機制來建立各界對社會住宅之支持，培養與建立關心社會住宅政策的生態圈，透過生態圈擴大影響力，回頭影響市議會同意設立行政法人，加強推動社會住宅之能量。

要建立社會住宅政策生態圈，可以先著眼於社會住宅入住對象、可能申請入住社會住宅的市民、受益於社會住宅內新增公共設施的周圍社區居民，透過建立參與社會住宅活動與政策的機制，持續性參與式活動來強化及擴大社群，以及政策討論之量能，形成支持社會住宅之正面力量。

除建立社會住宅政策生態圈外，也可以尋找潛在合作盟友，包括中央政府、公營事業、公股銀行等具有大面積土地等待更新的地主，透過合作開發關係的建立，共同推動都市更新與社會住宅政策。

都市中除公有地外，還存在大量的公營事業用地、公股銀行土地，特別是中華郵政、台電、台糖、台銀、土銀等，唯這些公營事業或公股銀行本身因業務或稅制等限制，對於資產活化做為社會住宅動力有限，且須對股東負責。因此若期望這些公司單位投入社會住宅政策，需要政策要求外，也必須誘之以利。

衛福部近年要求國營事業協助提供長照2.0空間，如中華郵政於清點節餘空間後，出租給伊甸、世界展望會、弘道老人福利基金會等NGO作為行政辦公使用，另將南港郵局部分樓層交由部立基隆醫院營運長照中心，未來預計在台中豐原及古亭以同樣模式做為經營日照中心使用。

中華郵政在各縣市有大量辦公室與土地資產，同時還有兆元資金，不僅可以投入長照2.0，若能擴大拓展至社會住宅，將會同時一舉數得，不僅是將原有資源充分運用，同時滿足多種政策需求。

以銀行所持有土地來看，2017年商業銀行投資不動產辦法修正，新訂4-1條「銀行以原有不動產參與依都市更新條例或為加速都市危險及老舊建築物重建等相關法律實施之重建，取得之新不動產自用比率應達百分之二十以上」，已經相對鬆綁更新後銀行自用比例。但對於網路化與行動化趨勢下的銀行，自用房舍需求降低，實務上仍是有一定困難。

在都市更新或危老重建的政策誘因上，可以考量多軌並進，一方面藉由地方政府盤點適當的公營事業資產，劃設都市更新地區，選擇適合基地，透過合作模式，由市政府擔任實施者，並指定容積獎勵要求更新後部分建物作為社會住宅，其餘仍可由公營事業處分，將不僅可活化大量公有或公營事業土地，同時也可以有效增加社會住宅用地之來源。

同時，都更政策面可考慮在一定比例做社會住宅使用時，得以再行放寬商業銀行推動都市更新或危老重建後之不動產之自用比例，相對也是鼓勵公股銀行投入透過危老重建、都市更新提供社會住宅的行列。

四、創造社會住宅產業鏈讓更多人支持社會住宅永續發展

從法國社會住宅系列(一)-由量變推動質變:從數字看法國社會住宅的數據來看，法國有接近500萬宅的社會住宅存量，聘用相關員工數超過8萬人，社會住宅成為房地產產業鏈不可或缺的的一環。法國社會住宅每年會有新建、既有社宅的維護與整修，以及許多例行性的管理。因此除社宅法人直接聘用的員工外，還包括建築設計、營造、物管、設備維護、甚至是配套社會福利引入等相關衍生或外包的產業，整體的產業鏈相當多樣化，不少執業建築師也以設計社會住宅為榮。

社宅產業鏈中有許多專業者員工，不僅在日常持續精進管理維護，更透過政策、制度與法令，土地與建物取得、融資方式等找到適合社會住宅的生存利基。

對於社會住宅政策剛起步的台灣，應積極與持續培養推動社會住宅的政府機關部門、住宅法人、建築設計與營建體系、民間協助合作團體。臺北市曾經在2018年10月舉辦台北公共住宅展，展出當時已完成規劃設計或施工中的36處社會住宅基地設計與模型，不僅讓台北市民與全國民眾可以認識與支持社會住宅之外，也讓參與建築師有一個公開表達與討論設計的場域。上述的公共住宅展除了作為政績的展示外，同時也突顯目前推動的社會住宅在建築設計、營造品質，已擺脫過去國宅設計不佳、營造品質不良的印象。而各縣市的社會住宅透過彼此的相互學習，建立了相當高的設計與營造標準，包括引進無障礙環境、智慧建築、循環經濟、生態友善等設計原則與設施設備，同時也帶動了智慧建築產業的發展。

2018年台北公共住宅展

資料來源:自行拍攝

目前社會住宅整合提供社福設施與地區公共設施已成為一種普遍的作法，主要是為即時回應台灣高齡少子化社福設施需求，同時透過增補地區公共設施方式讓社會住宅與周圍社區能夠有更多互動。

此一作法將社會住宅的產業鏈往社會福利方向延伸，不僅是社會住宅的設計、營造，同時增加地區社福設施產業的供給場域。而為了保持社會住宅的高品質與長期使用，除透過違規記點強化自我管理，同時多透過委外管理的方式來確保社會住宅的品質，避免落入過去出租國宅因管理不良，導致品質低落的窠臼。

五、透過好的行銷策略，分享入住社會住宅的好處及經驗

因為社會住宅太熱門，往往在申請階段就能吸引大量的申請者，為了讓期待入住者發揮自己特長，來協助社會住宅內的社區與社群組織，臺北市政府於2017年11月首先推出「公共住宅青年創新回饋計畫」，讓符合公宅入住資格的青年依據專長類型以個人或團體為單位，提出具社會性、公共服務性的社區回饋計畫，藉由此一管道，獲得免抽籤入住優質公共住宅並實現公益的機會。此計畫獲得社會大眾熱烈的迴響，合計240位民眾擠爆了徵件說明會會場，受理期間收到了196件提案計畫，最終有33件優秀提案獲選。

經過輔導之後，這些青年的創新回饋計畫讓社會住宅整年的周末、甚至週間晚上都有社區活動，提供一般社區所難以建構的互助網絡。青年創新回饋計畫讓年輕人有更多管道申請社會住宅，也讓年輕人抱著貢獻自己所長、回饋社區的心態進入社區，搭建出社區活動的體驗經驗與建構社會住宅互助網絡，這些網絡一旦建立，將是服務者與被服務者居住經驗的一部分。

社會住宅本身是件好事、青年創新回饋計畫則是一個在好事上面加乘的好事，這樣的經驗如果能夠複製到各縣市、各個社會住宅，讓參與其中的年輕人產生榮譽感，不僅因自己的專長與提案有了入住社宅的機會，也感覺到自己的專長讓許多人感到幸福與溫暖。我們應該將「社會住宅青年創新回饋計畫」視為一種好的行銷策略與社會住宅的管理與社區組織策略，讓年輕人有發揮創意機會跟政府一起推動社宅。

結語:溝通很重要、政府的決心、態度更重要、大家就會一起來推動

法國推動社會住宅與大型公共建設時，相當重視與社區溝通，不僅是整體計畫的前期規劃時就啟動溝通、施工階段也持續溝通。透過了解周邊社區的需求，可以在整體計畫中納入，讓整體計畫不僅是提供社會住宅，同時也提供周邊社區所需要的公共設施。

巴黎社會住宅雖然已佔住宅存量的20%，但仍有富人區居民反對在富人區興建社會住宅，甚至是透過訴訟的方式進行抗爭。而巴黎市政府的態度並未動搖，仍堅持興建社會住宅，不會因此退縮。

        台灣推動社會住宅的初期，在房價偏高的地區，特別是臺北市，常有居民因不瞭解，甚至是恐懼，做出激烈的反對抗議行動。甚至有多位台北市議員聯署提出「市府推動公營住宅方案應依公民參與及I-Voting精神，以基地為圓心，周遭1公里內之居民，舉辦2次以上公聽會，並獲得居民同意後，始得進行設計規劃。」而非理性討論登上媒體，對於推動社會住宅皆非正面之舉。

社會住宅是一種政府與多數人民長久站在一起的象徵，且顯然有許多正面外溢作用，長期投資就會顯著看見政策效果，累積的受益對象與產業鏈擴大，共同推動的力量與聲音就會日益茁壯。但畢竟過往鼓勵購屋與房地產增值的觀念不容易扭轉，要政府機關投入大量人力推動社會住宅也非一蹴而成，許多事前、事中、事後的溝通、宣傳、行銷很重要，但政府的態度與決心於此刻更顯重要，態度加上時間與社群的凝聚就會形成一股持續與正面的力量。

[1] https://www.taichung.gov.tw/1289534/post
[2] http://www.fingermedia.tw/?p=719321
[3] 黃怡潔、江穎慧、張金鶚(2017)臺北市公共住宅對周圍住宅價格之影響，都市與計劃，第四十四卷 第三期 第277∼302 頁