臺灣的社會住宅政策即將早夭？還是務實轉向？

臺灣的社會住宅政策起步較晚，社會住宅推動聯盟從2010年開始倡議，促使政府正視社會住宅需求，打破過去僅出售樂透式「國宅」的思維。2011年12月立法院三讀通過《住宅法》，提供社會住宅的法源基礎，將社會住宅定義為:「政府或獎勵民間興辦，提供具特殊身分者至少百分之十以上出租比率的住宅」。

不到15年，社會住宅政策就面臨巨大挑戰。2025年內政部調整社會住宅政策方向，將13萬戶社會住宅的興建目標下修至4萬戶。儘管從蔡英文政府時代的「8年20萬戶」社會住宅計畫，便是直接興建12萬戶、包租代管8萬戶，所謂「20萬戶」不完全都是新建社會住宅。但是，這一次政策轉向是中央政府主動減少預定新建社會住宅戶數，選擇增加租金補貼及包租代管的戶數，以替代縮減的社會住宅數量。

本文目的在於分析調整後的社會住宅政策到底是務實轉向，還是政策跳票？包租代管和租金補貼真的可以替代直接興建社會住宅嗎？為何政治人物會偏好以租金補貼與包租代管代替新建社會住宅？以及目前臺灣社會住宅政策的階段性成果和未來繼續推動的基礎。

一、社會住宅政策調整是實務轉向還是承諾跳票？

2025年12月29日，前內政部國土署署長吳欣修於媒體公開表示，基於「空餘屋過多市場難以消化」、「都會區精華土地缺乏」等理由，內政部將調整政策方向，將原定直接興辦13萬戶社會住宅的興建目標，下修至4萬戶。社會住宅政策推動團體指責賴清德政府社會住宅政策跳票速度之快，讓臺灣成為最晚起步，卻最快選擇退場的國家^[1]。

2026年1月10日，內政部發出新聞稿表示，照顧百萬租屋家戶目標不變，包括社會住宅多元興辦、包租代管與租金補貼，三軌政策並行，提供貼近實際需求的支持政策。採用租金補貼、包租代管替代興建社會住宅數量缺口，是行政部門認為的務實政策轉向。

如果比較蔡英文、賴清德總統及柯文哲市長的社會住宅政策，可以理解社會運動團體為何強烈抗議這是社會住宅政策的倒退。過去蔡英文和柯文哲都曾試圖大力推動社會住宅興建進度，有近達標或預計數量的一半的成果。然而賴清德總統上任未滿兩年，尚未提出如何達到政策宣示的13萬社會住宅，未執行直接興建社會住宅計畫，便直接調整政策方向，是前所未見之情形。

表1、蔡英文、賴清德總統及柯文哲市長社會住宅政策宣示與結果比較

二、租金補貼、包租代管可以替代直接興建社會住宅嗎？

從租客角度、政府財務、市場影響三個面向來說，租金補貼與包租代管既不等於也不能替代社會住宅。從租客角度來說，社會住宅和包租代管、租屋補貼的居住經驗有很大差異，包含：

1. 居住品質：全新興建、知名建築師設計且有物業管理的社會住宅的住宅品質優於一般中古屋為主的租賃住宅。

2. 穩定居住：社會住宅可連續居住6~12年、不會有房東挑選租客的問題。

3. 社會福利：許多社會住宅地面層有社福、醫療、公共服務等設施，且社會住宅與社福機關連結較為緊密，就弱勢族群照顧較度顯然優於租金補貼與包租代管。

從政府財務角度而言，租金補貼、包租代管是純粹的補貼，完全就是財務黑洞，因為補貼之後也不會有任何財務回收。對照之下，雙北的社會住宅財務自償率至少也有50%，自償率超過100%的社會住宅也比比皆是（詳另一篇文章）。更重要是可以透過機制設計，大幅提升社會住宅財務自償率。

租金補貼、包租代管完全不可能達到公有土地活化、公有資產的效果，而且租金補貼、包租代管的制度設計的確存在使租屋市場租金上漲等問題^[2]。臺灣包租代管政策類似日本制度，只是借用市場仲介業與租賃管理業的市場效率，無法達到房源穩定、無弱勢租客篩選或減輕租屋歧視問題，也不能替代社會住宅^[3]。

目前根本問題是社會住宅數量不足，不會成為租屋族的首選項。另外社會住宅區位不一定符合實際需求，加上租客可能以租金負擔最小角度出發，寧願選擇市場上租金較便宜房屋，再透過租金補貼降低實際租金負擔，也不願選擇需要抽籤，區位未必符合需求的社會住宅。

表2、興建社會住宅與租金補貼、包租代管政策之比較

臺灣的租稅制度並未針對包租代管政策鬆綁法規，讓房東基於實質利益考量不願釋出閒置房源。土地增值稅、房地合一稅均有規定須在出售前5年或6年不能有出租行為，否則無法適用優惠稅率，就已經大幅降低房東出租意願^[4]。現行租稅制度導致臺灣租屋市場存在大量的黑市，還有多數房東寧願空置也不願出租。在臺灣，因房屋持有成本過低，要讓空屋可以有效釋出原本就困難，若現行針對出租事實的租稅制度維持現狀，要有效將空屋轉為包租代管屋源，恐怕是痴人說夢。

表3、現行土地增值稅與房地合一稅對房屋無出租門檻之規定

三、為何政治人物偏向選擇以租金補貼、包租代管來替代直接興建社會住宅？

從政治的角度，對一個任期4~8年的執政者而言，從政策受益者數量、受益群體、政策效果、行政量能、產業鏈配合度來說，租金補貼阻力較小，加上可在短期內轉化成政策效果，相較於社會住宅，較受執政者青睞。

1. 受益者數量

租金補貼只要擴大預算，可以在短期間內讓大量租客受益。然而社會住宅從選地、規劃設計溝通、動工、完工入住，至少4~6年，而且需要大量機關與民間團隊共同合作的人力、土地、資金合作才有可能。

2. 受益群體

租金補貼可以同時讓租客、房東都受益，包租代管可以讓租客、房東、包租代管業者都受益，社會住宅只能讓租客受益（以及少數物管公司），可能還會跟一些房東搶生意。

3. 政策效果

租金補貼政策在短期內能讓大量租屋族受益，但社會住宅政策能在任內完成規劃到動工、完工剪綵的社會住宅數量有限，更多社會住宅是留給下任或下下任的資產。

4. 行政量能

住宅政策相對地政、建管、都市計畫等傳統空間之行政業務，屬於非常晚期轉型的政策，且經過國宅業務的停辦之後，住宅組織形成斷層。社會住宅政策需要的人力包含社會住宅政策擬定、選址、設計發包、社會住宅入住資格與抽籤執行、租戶與物業管理等等多面向。即便是六都，住宅主管機關人力尚在補充，非六都的縣市基本上並無獨立的住宅科室，經常都是與都市更新或工務局處（如下水道業務）共用人力，並不足以來推動社會住宅政策。

5. 產業鏈配合

以捷運建設或軌道立體化為例，一般認知是會帶動周邊房地產市場行情，因此除軌道建設本身產業鏈之外，房地產產業也會支持。但社會住宅卻相反，建設業、甚至房價偏高地區的地主普遍對社會住宅並無好感，雖然房地產產業鏈中建築師、營造廠會受惠，但建設業普遍擔心社會住宅蓋太多會影響新屋的銷售。

表4、從政治人物選擇偏好比較興建社會住宅、租金補貼、包租代管之吸引力

四、臺灣社會住宅政策的階段性成果，與未來繼續推動的基礎

臺灣推動社會住宅政策時間雖然很短，但已有許多階段性成果、推動制度、組織與法令等等配套措施，這些組織與制度短期內仍會持續存在，仍可以作為下一階段社會住宅推動的基礎。

（一）從已興建入住社會住宅數量、未中籤比例、社會住宅生命週期，可以看見5倍以上期待可入住社會住宅的需求數

截至2026年2月28日已完工、興建中、已決標待開工及規劃中的社會住宅數量約為14.85萬戶。相較臺灣所有家戶數986.56萬戶，僅占總家戶數量的1.5%。92%以上的社會住宅供給集中於六都之中，六都以外僅占8%以下。如果要達到原有政策目標5%，應該要達到49.33萬戶。

從各地區不同的中籤率來看，平均假設不超過20%，那表示有超過5倍以上（15萬*5=75萬）的家戶正在等待社會住宅的完工。另一方面臺灣社會住宅租期多為2年或3年一個週期，最多住滿6年或12年，因此在社會住宅預估至少60年以上的生命週期，至少是5倍數量的家戶數，大約是75萬戶的家戶有居住於社會住宅的經驗。而如果以原有政策目標5%家戶數約50萬家戶的5倍，那大約就是會有250萬家戶可以有居住於社會住宅的經驗。

表5、六都與其他縣市社會住宅已完工、興建中、規劃中戶數

（二）已盤點確實存在可興建大量社會住宅的公有土地

1. 內政部已盤點的公有土地

根據內政部資料，截至2025年1月，賴總統「13萬戶社會住宅」所需土地，已盤點規劃或協商中260處，約可興辦近9.4萬戶。雖然一年後，國土署吳署長改口稱這些地方「蓋了也沒人租」，但這些土地應該是實質存在，意味著不是土地不足。

2. 少子化下老舊校舍的改建與校園用地的活化

柯文哲擔任臺北市市長第一任期期間，本公司就協助臺北市政府推動「臺北市市有建物及用地整合運用導向之都市發展政策」（Education-Oriented Development, EOD），針對未來15年內約70%老舊校舍與大面積公有地重建契機，整合學校、社福、社會住宅，並引入托嬰、托老、日照、活動中心等功能，實現學校與社區共融，打造全齡校園與韌性都市。

蔣萬安上臺後，並未延續推動EOD政策，而改以單純老舊校舍改建為主。但EOD政策盤點過程可以了解學校少子化、人均校地面積遠大於標準、老舊校舍改建的必要性等課題，也確實將部分校園空間轉型做為社福或社會住宅使用。可以從永春、永吉國小的合併、艋舺學園（包含雙園國小、西園國小、萬華國中、華江高中、南海實幼等四校一園）、士林職能發展學院、舊潭美國小、南港高工的規劃看見大面積學校用地轉型活化再利用的契機。

除學校用地外，還有許多市有土地，特別是公共設施用地可以轉型作為社會住宅用地，後續也成為蔣萬安市長任內所提出的社會住宅用地來源，例如：樟新市場基地、萬華肉品批發市場基地、原黎元市場基地、西寧國宅改建等等。

3. 從國防部、中央機關大面積國公有地轉型與公辦都更

本公司協助臺北市政府進行文山區、北投區、士林區行政區通盤檢討時，發現有大量國有地、中央機關使用土地可能因為閒置或低度使用，或因為區位條件因時代變遷應該轉型，例如：士林監理站佔地面積超過4公頃，為北臺灣七縣市的大客車考照地點，當初設置時位置的確相對偏遠。但近年來北士科已逐步開發、輝達即將要進駐北士科園區，將成為臺北市新興產業園區。從區位價值來看，士林監理所有比大客車考照地點更適合之用途，也可以評估部分轉型作為社會住宅用地之可能性。

另外本公司也協助國防部與新北市政府進行「新北市轄國防部管有營區土地專案通盤檢討」。專案檢討過程中，原本新北市政府有意將部分國防部土地透過變更回饋方式，做為新北市推動社會住宅基地。經過中央政府評估後，很快的就轉變成為中央政府推動社會住宅的用地。

表6、臺北市、新北市國防部、中央機關土地轉型為社會住宅用地

（三）多元興辦方式反映有大量房地產增值可以挹注社會住宅發展

除政府直接興建外，目前臺灣各級政府已嘗試利用促參（BOT）、公辦都更分回與公辦都更指定容積獎勵項目、容積獎勵或工業區變更回饋、整體開發取得社會住宅用地、老舊房舍修繕等方式來取得社會住宅。

公辦都更或容積獎勵、或工業區變更回饋等項目能夠有效將房地產增值效果轉化成為社會住宅興建的財務基礎，讓政府不用自行出資即可取得社會住宅。容積獎勵能否有效，前提在於具有強制性與必要性，非讓市場得以自由選擇，選用少成本高回報的方式取得容積獎勵。最有效果的機制屬於大面積公有地進行公辦都更，不僅公有地可以分回社會住宅，也可以透過指定社會住宅作為必要容積獎勵項目，由兩個面向添補興建社會住宅。

現行容積獎勵機制存在大量免費的容積，如同專門送給地主與建商的大禮包，加上各級民意代表不斷督促行政部門持續加碼容積獎勵、增額容積、調整基準容積等各種方式來持續放寬，根本沒有留給社會住宅優先權與必要空間。

表7、多元興辦社會住宅方式

（四）公部門社會住宅管理組織逐步成長，有望成為結合本身利益與推動公有資產活化、開發、長期管理的穩定力量

1. 組織創新：行政法人的成立與擴張

臺灣社會住宅與公辦都更政策的推動，已由傳統公務機關轉向更具彈性的組織架構，中央政府與新北、臺北、桃園、高雄四都均已成立「住都中心」行政法人，專責處理社會住宅管理與都市更新業務。行政法人作為一種組織創新，其定位為政府內部的專業開發與公有住宅管理機構，非公務機關的性質使其能有效突破過去公部門體系的人力限制，達成實質擴充專業人力與提升行政效能的效果。

2. 功能轉型：從開發到長期資產管理

功能定位上，住都中心同時扮演了「公營建設公司」與「資產管理公司」的雙重角色。若能持續擴大權責，將各類型的公有資產逐步納入專業管理，將能大幅提升公有土地的活化與利用效率，進而轉化為更多可興辦社會住宅的基地。

3. 人才機制：彈性薪資吸引民間專家

彈性薪資結構吸引民間專業人士：行政法人編制非屬公務機關，不受其薪資結構限制，因此可以給予較佳的薪資待遇，吸引民間專業人士投入。若透過具備彈性的薪資結構與激勵獎金制度，行政法人有望將專業人才的個人成就與推動公有資產活化的公益目標緊密結合，建構出一個結合專業、利益與公益的穩定組織結構。

表8、臺灣中央與六都住宅及都市更新中心行政法人成立狀況

（五）社會住宅政策逐步法制化，透過行政命令要求整開區留設社會住宅土地、規範國土計畫、都市計畫應檢討社會住宅需求、社會住宅登記平臺入法

1. 整體開發區應留設3~5%的社會住宅用地

2023年12月行政院第3884次院會通過「提升社會住宅用地供給精進措施」，各縣市辦理整體開發時，直轄市應留設5%、其餘縣市應留設3%土地供興建社會住宅使用，並以生活圈方式統籌規劃。

假設要保留住宅用地，使其成為整體開發的義務負擔，需要更進一步將行政院會的行政命令轉變為修法文字，否則難以保證未來會不會有朝夕令改的情形。

2. 社會住宅需求接軌都市計畫法體系

（1）原本就規定應設置社會福利設施，但設施項目與需求面積標準回歸社會福利設施之主管機關

《都市計畫法》第42條、第46條皆規定都市計畫地區內應設置社會福利設施用地，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。

在都市計畫定期通盤檢討實施辦法中，對於社會福利設施用地之檢討權責，應依據社會福利設施之主管機關需求，推計社會福利需求人口及整體配置計畫需求面積。

（2）社會福利基本法首見將社福設施需求納入都計法定評估項目

2023年5月24公布的《社會福利基本法》第24條：「各級政府應於各級國土計畫、都市計畫擬訂及通盤檢討時，將社會福利土地及空間使用需求納入規劃；社會福利相關設施，應考量服務使用者之需求，並以通用設計原則建置。各級政府提供之社會住宅，應保留一定空間，供社會福利使用。各級政府應積極利用閒置公共設施、公有土地或房舍，提供社會福利事業使用。」

透過《社會福利基本法》將社福需求強制納入國土與都市計畫的評估體系，不僅確保了社會住宅空間與弱勢照顧的實體連結，更要求政府優先活化閒置公有資源，讓社會福利從過去都市發展中的附屬角色，轉變為具備法律保障且必須優先規劃的發展要素。

（3）住宅法修法將社會住宅需求正式納入都計法定評估事項

2026年3月4日修訂的《住宅法》第21之1條：「都市計畫擬定機關於辦理都市計畫新訂、擴大或通盤檢討時，應衡酌當地人口發展及居住狀況，會商直轄市、縣（市）主管機關評估社會住宅使用之需求，劃設社會住宅所需用地。」

除區段徵收、市地重劃等整體開發方式外，臺灣都市計畫一直缺乏對公共設施用地有效取得措施。此條文回應一直以來，都市計畫對社會住宅需求不予討論，導致社會住宅用地不僅被動且高不確定性的結構問題。

雖然以上修法對都市計畫通盤檢討項目未訂有檢討機制，但至少促使都市計畫法定程序上，必須認真回應社會住宅需求之規劃判斷，也為未來各地方住宅計畫與都市計畫結合埋下伏筆。

3. 社會住宅登記平臺正式入法

2026年3月4日修訂的《住宅法》第18條：「中央主管機關應建置全國統一之申請登記平臺，供符合第二十五條第一項資格之人登記，經申請人同意者並得自相關目的事業主管機關介接其家庭成員之戶政、財稅及社會福利個人資料。」

明訂建置全國統一社會住宅登記平臺，以系統性掌握各地社會住宅的供給區位、戶數需求、房型配比及所需公共設施。這項制度回應了過去社會住宅需求推估經常是政策資源可及或政治意願判斷導向，缺乏以實際需求者意願揭露資訊的問題。且透過法令明定，解決政府機關使用公務機關登記個人資料作為社會住宅政策規劃所面臨之個人資料保護問題，也為未來推動社會住宅輪候制、社會住宅供給區位、戶數、房型配比等規劃不可或缺的治理基礎。

五、結語：社會住宅政策看似務實，實則錯失全面改善房地產市場結構良機

儘管社會住宅政策大改，將興建目標由13萬戶大幅下修至4萬戶，並試圖以租金補貼與包租代管作為「務實轉向」的替代方案，但從實務數據來看，內政部已盤點出可興辦近9.4萬戶的土地量能，且行政法人「住都中心」已建構出專業的人才機制與資產管理能量，顯示推動社會住宅的法制與組織基礎已趨成熟。若在此時因租金補貼和包租代管「見效快、負擔低」的誘因結構而縮減興建量，將使政策陷入「還未真正有成效便結束」的矛盾。

進一步從居住問題的本質探討，租金補貼與包租代管在居住穩定度、弱勢照顧深度及住宅品質上，均無法達到直接興建社會住宅的實體效益。補貼政策本質上是缺乏資產累積功能的「財務黑洞」，無法像實體社會住宅能活化公有土地並達成財務自償。此外，在租屋黑市與租稅制度尚未改善前，過度依賴補貼反而可能推升租金負擔。最後，隨著《社會福利基本法》與《住宅法》相繼將社會住宅與社福需求納入都市計畫的法定評估項目，顯示臺灣已具備將空間發展與社會資源配置同步的法律基礎。

真正的「務實」不應是迴避困難的興建責任，而是應善用已就緒的法制能量與全國統一的登記平臺，持續擴大社會住宅供給。政府應跨越短期的政治誘因，堅持累積看得見、住得進且能與社福體系接軌的公共資產，方能避免臺灣社會住宅政策在起步之際走向早夭，進而落實長期的居住正義。

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註解

1. 社會住宅運動團體OURS對社會住宅政策跳票之批評，參考〈【新聞稿】反對社會住宅退縮、拒絕政策跳票，抗議國土署發言，要求行政院說清楚〉，https://ours.org.tw/2026/01/13/socialhousing-6/，以及〈【聲明稿】駁斥內政部所謂「務實調整」：這就是總統選舉政見跳票〉，https://ours.org.tw/2026/01/21/socialhousingannonce/。 ↩
2. 關於為什麼「租金補貼」不能完全取代「直接興建社會住宅」，可參考：彭揚凱，〈別讓租金補貼變成房東的提款機！「空屋多」是不蓋社會住宅的藉口或解藥？〉，天下雜誌未來城市網頁，https://futurecity.cw.com.tw/article/3940。 ↩
3. 關於台灣包租代管為何不能替代社會住宅，可參考彭揚凱，〈包租代管算社會住宅嗎？解析比、法、韓制度，揭台灣「數字灌水」三大盲點〉，天下雜誌未來城市網頁，https://futurecity.cw.com.tw/article/3929。 ↩
4. 關於台灣稅制讓房東不願意出租或檯面化的原因，可參考彭揚凱，〈出租反而讓你少賺百萬？台灣稅制如何把92萬空屋鎖死〉，天下雜誌未來城市網頁，https://futurecity.cw.com.tw/article/3945。 ↩